SENTENZA nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 51683/R del registro di Segreteria, promosso ad istanza del Procuratore Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio nei confronti di:

1.- RUTELLI Francesco, nato a Roma il 14 giugno 1954 ed ivi residente in Viale dell'Umanesimo n. 77, elettivamente domiciliato in Roma, Piazza Borghese n. 3 presso lo studio legale dell'avv. Giuseppe Guarino;

(omissis)

FATTO

Con atto di citazione del 12 marzo 1999, il Procuratore Regionale della Corte dei Conti presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio in Roma, ha convenuto in giudizio, davanti a questa Sezione giurisdizionale i signori: 1) RUTELLI Francesco, Sindaco del Comune di Roma; 2) TOCCI Walter, assessore alle politiche della mobilità e della Polizia Municipale del Comune di Roma; 3) LANZILLOTTA Linda, assessore alle politiche finanziarie del bilancio e delle risorse del Comune di Roma; 4) MONTINO Esterino, assessore alle politiche dei lavori pubblici e manutenzione urbana del Comune di Roma; 5) CECCHINI Domenico, assessore alle politiche del territorio del Comune di Roma; 6) LUSETTI Renzo, assessore alle politiche del personale e della qualità organizzativa dei servizi del Comune di Roma; 7) DEL FATTORE Sandro, assessore alle politiche dei servizi informativi e tecnologici del Comune di Roma; 8) DE PETRIS Loredana, assessore alle politiche della qualità ambientale del Comune di Roma; 9) CARDUCCI ARTENISIO Francesco, assessore alle politiche del turismo e grandi eventi del Comune di Roma; 10) PIVA Amedeo, assessore alle politiche sociali e dei servizi della persona del Comune di Roma; 11) BORGNA Giovanni, assessore alle politiche della cultura del Comune di Roma; 12) SANDULLI Piero, assessore alle politiche dei servizi informativi e tecnologici del Comune di Roma; 13) FARINELLI Fiorella, assessore alle politiche educative e dell'infanzia del Comune di Roma; 14) MINELLI Claudio, assessore alle politiche economiche e delle attività produttive del Comune di Roma; 15) BARRERA Pietro, dirigente superiore, capo di gabinetto del sindaco del Comune di Roma; 16) GAGLIANI CAPUTO Vincenzo, Segretario generale del Comune di Roma; 17) BIOLCHI Stefania, dirigente, responsabile del servizio del Comune di Roma; 18) LORENZETTI Fortunato, dirigente, responsabile del servizio del Comune di Roma; 19) FENU Alberto, dirigente superiore, responsabile del servizio del Comune di Roma, per sentirli condannare al pagamento a favore dell'Erario - beneficiario il Comune di Roma - della somma complessiva di lire 2.238.664.265 oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e spese giudiziali. In particolare parte attrice, in relazione ad ogni singola fattispecie di danno erariale ed in proporzione ai rispettivi apporti causali - dopo aver ripartito la somma in questione in quote uguali - ha chiesto la condanna dei seguenti convenuti per gli importi appresso indicati:

(omissis)

La chiamata in giudizio dei convenuti trae origine da un esposto-denuncia pervenuto alla Procura Regionale il 27 ottobre 1995 e trasmesso dai consiglieri comunali di Roma Antonio Alibrandi e Teodoro Bontempo che segnalavano la particolare situazione creatasi nell'ambito dell'Amministrazione in ordine alla copertura di posti dirigenziali ed all'affidamento di incarichi professionali a collaboratori esterni. A sostegno della propria domanda la Procura Regionale ha riferito l'esito delle indagini svolte dalla Guardia di Finanza- Centro Repressione Frodi, contenute in due dettagliate informative nn. 3.106 e 16.724 rispettivamente in data 21 febbraio 1997 e 2 dicembre 1997. In particolare con l'informativa n. 16.724 del 2 dicembre 1997, la Guardia di Finanza ha illustrato tutte le consulenze esterne conferite nel triennio 1994-1995-1996 al fine di coadiuvare l'attività dei vari "assessori" del Comune di Roma. Quest'ultima informativa è corredata di ben sette raccoglitori contenenti le delibere e le ordinanze di nomina ed il rinnovo dei vari consulenti, le parcelle ed i mandati di pagamento nonché i curricula dei consulenti in questione. Successivamente venivano acquisiti dalla stessa Guardia di Finanza i prospetti riassuntivi dei vari mandati di pagamento emessi per ciascun consulente, con l'indicazione della spesa effettivamente sostenuta per gli anni 1994-1995-1996. E' stato così accertato che in tale periodo il sindaco e gli assessori del Comune di Roma hanno conferito numerosi incarichi di consulenza, più volte prorogati, a professionisti esterni, per coadiuvare l'attività dei vari "assessorati".

I convenuti, ai quali è stato notificato invito a dedurre, hanno presentato memoria difensiva pervenuta alla Procura Regionale il 16 novembre 1998. In tale memoria veniva, tra l'altro, evidenziato che alla base della legge 8 giugno 1990, n. 142 e successive modificazioni vi è la netta separazione tra le funzioni di indirizzo e controllo politico che spettano agli organi di governo dell'ente locale e quelle di gestione amministrativa, tecnica e finanziaria attribuite ai dirigenti; - che tale separazione tra indirizzo politico ed attività di gestione comporta necessariamente che "gli organi di governo si dotino di un proprio supporto organizzativo, distinto dalle strutture dell'ente, di carattere squisitamente discrezionale e fiduciario". Per cui sarebbe illogico e limitativo negare la possibilità di chiamare a collaborare con il sindaco e gli assessori i collaboratori esterni. Del resto, hanno continuato i convenuti, lo stesso legislatore nel perfezionare il quadro normativo sulle amministrazioni locali, con l'articolo 6 della legge 15 maggio 1997 n. 127, ha sancito la possibilità di costituire uffici posti alle dirette dipendenze del sindaco e degli assessori con contratti a tempo determinato. Nell'ambito dei cosiddetti "uffici di staff" del sindaco, della giunta comunale o degli assessori, le designazioni delle persone chiamate a collaborare con gli organi politici di governo, devono connotarsi per il preminente aspetto fiduciario e politico che le caratterizza. A tal riguardo la giunta comunale con deliberazione n. 1 del 4 gennaio 1994, ha fissato una vera e propria delibera "quadro" riguardante il conferimento degli incarichi nei suoi aspetti salienti. Successivamente, con memoria della giunta comunale del 29 luglio 1995, venivano nuovamente statuiti i "criteri e modalità di utilizzazione delle risorse professionali esterne nell'amministrazione comunale".

Gli incarichi professionali sono stati conferiti, ai sensi dell'art. 51, comma settimo, della legge n. 142/90 ai signori: (omissis)

Secondo l'assunto della Procura Regionale nel conferimento degli incarichi in questione è stata rilevata la genericità e l'indeterminatezza degli stessi; la loro eccessiva durata al punto da apparire quasi un sistema surrettizio per effettuare nuove assunzioni di personale; afferma, poi, parte attrice che non è possibile ipotizzare un livello qualitativo del personale dipendente dal Comune talmente scadente da richiedere una pressoché continua assistenza di esperti esterni; le altre censure riguardano l'assenza nei vari consulenti prescelti della specifica elevata professionalità ed esperienza nella materia oggetto della consulenza; la mancata considerazione del carattere di eccezionalità degli incarichi e della proroga degli stessi; il rilevante onere finanziario che ne è derivato per l'amministrazione; la mancanza di una puntuale esternazione dei motivi - che hanno indotto la giunta comunale ed il sindaco a ritenere insufficienti ed inidonee le strutture dell'ente per l'assolvimento dei medesimi compiti oggetto di consulenza, soprattutto quando gli stessi risultano analoghi a quelli svolti dagli uffici propri del Comune (cfr. ufficio comunicazione ed immagine, ufficio stampa, ufficio per i diritti dei cittadini, Avvocatura comunale, ecc.). A ciò ha aggiunto che solo a partire dal gennaio 1995 l'amministrazione comunale ha indicato, nel dispositivo delle ordinanze e delle delibere di conferimento, la clausola di stile con la quale si motiva la necessità di ricorrere alle consulenze "per esigenze straordinarie non sopperibili con il personale appartenente agli organici capitolini". Tutto questo, secondo l'assunto di parte attrice, induce ad affermare l'illiceità degli incarichi conferiti con addebitabilità ai convenuti dei conseguenti danni patrimoniali patiti dall'ente locale.

La loro responsabilità si configura chiaramente a titolo di colpa grave, atteso che i convenuti hanno agito, reiteratamente, con la consapevolezza dell'antidoverosità del loro comportamento elusivo nonché travalicando i limiti che regolano il ricorso a competenze professionali esterne, imposti dall'art. 51, 7° comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142, dalle delibere della giunta e dal regolamento comunale, limiti di cui i convenuti erano ben consapevoli. Per gli incarichi di consulenza affidati con delibere di giunta, la cennata responsabilità va affermata anche per gli amministratori comunali che parteciparono con espresso voto favorevole alle delibere di nomina dei suindicati consulenti. Sempre secondo le argomentazioni svolte dalla Procura Regionale la responsabilità si estende anche, ai sensi dell'art. 53, 1° e 3°comma, della legge 142/90 ai convenuti GAGLIANI CAPUTO, BARRERA, BIOLCHI, LORENZETTI e FENU che in qualità rispettivamente, il primo di Segretario Generale, gli altri di "responsabile del servizio", apposero alle delibere menzionate i pareri di legittimità e di regolarità tecnico-amministrativa.

I convenuti hanno presentato memoria difensiva (Rutelli, Tocci, Lanzillotta, Montino, Cecchini, Lusetti, Del Fattore, De Petris, Carducci Artenisio, Piva, Borgna, Sandulli, Farinelli, Minelli) datata novembre 1998 con la quale hanno respinto gli addebiti sotto ogni profilo. In particolare, hanno affermato che per quanto concerne i curricula in ordine ai quali viene eccepita una inadeguata "professionalità", nel caso dei consulenti chiamati a supportare gli amministratori nell'esercizio delle loro funzioni istituzionali di indirizzo e di controllo politico, la scelta non poteva essere effettuata , in via prioritaria sulla base di titoli accademici, ma, piuttosto, sulla base di quel criterio dello intuitus personae che pone in capo a colui che deve effettuare la scelta il compito di valutare la idoneità del soggetto prescelto a soddisfare le proprie esigenze. Dunque, hanno continuato i convenuti, la scelta in quanto finalizzata a soddisfare esigenze soggettive è fondata in larga misura su considerazioni di natura personale e fiduciaria; ha carattere discrezionale e non può essere sindacata nel merito. La decisione di rinnovare gli incarichi di collaborazione professionale, poi, non poteva e non può rappresentare un indizio, una prova della loro illegittimità o addirittura uno "stratagemma per giustificare delle vere e proprie assunzioni". Per quanto riguardava l'eccepita carenza di motivazioni si faceva espresso riferimento ai puntuali richiami alle leggi ed alle disposizioni interne contenute in particolare nella delibera della Giunta n.1 del 1994, che rappresentavano - a loro dire - una giustificazione sufficiente per il ricorso a professionalità esterne. Infine, in merito alla eccessiva onerosità dei corrispettivi, si evidenziava che non emergevano casi di compensi abnormi e che gli stessi potevano considerarsi in linea con quelli di mercato. Il dott. Barrera ha presentato memoria difensiva datata 16 novembre 1998, nella quale sono state riportate le stesse argomentazioni contenute nella memoria collettiva del novembre 1998, con una ulteriore precisazione: "nessun addebito può essere mosso al Capo di Gabinetto che ha espresso il parere di regolarità tecnico-amministrativa in calce alle delibere inquisite dalla Procura Regionale".

I convenuti Biolchi, Lorenzetti e Fenu hanno presentato ulteriori memorie difensive rispettivamente in data 30 ottobre, 24 ottobre e 13 novembre 1996. Il Sindaco Rutelli ed i dott.ri Barrera, Gagliani Caputo e Borgna hanno anche chiesto di essere personalmente sentiti ma le argomentazioni addotte dai convenuti non sono state ritenute dalla Procura Regionale idonee a superare i profili di responsabilità amministrativa prospettati. (omissis)

Con memoria depositata in data 12 aprile 2000 gli avvocati Giulio Correale ed Ivo Correale nell'interesse di Giovanni BORGNA, dopo aver illustrato la posizione del convenuto, hanno contestato la proposta azione risarcitoria perché infondata ed hanno concluso chiedendo l'assoluzione del convenuto. In via assolutamente subordinata hanno chiesto l'applicazione del potere riduttivo. Con memoria depositata il 10 aprile 2000, gli avvocati Giulio Correale ed Ivo Correale per Piero SANDULLI, dopo avere evidenziato l'infondatezza della proposta azione risarcitoria della Procura Regionale, hanno chiesto in via principale l'assoluzione del convenuto ed in via ulteriormente gradata hanno chiesto l'applicazione del potere riduttivo. Con memoria depositata il 12 aprile 2000, gli avvocati Giulio Correale ed Ivo Correale per il dott. Pietro Barrera hanno eccepito in via pregiudiziale la decadenza dell'azione della Procura Regionale in ordine al pagamento del convenuto della somma di lire 3.636.363 attinente alla delibera della giunta comunale di Roma n. 1184 del 12 aprile 1994. A tal riguardo hanno rilevato che parte attrice ha notificato il giorno 8 luglio 1999 un "atto rettificativo di errore materiale" riguardante l'atto di citazione n. 1999/01313/LTR del 12 marzo 1999. Nell'atto così denominato, hanno continuato i difensori del convenuto, per la prima volta compare questo addebito a carico del dott. Barrera per cui quello che la Procura Regionale ha qualificato "atto rettificativo di errore materiale"non è altro che un nuovo atto di citazione, il quale deve essere dichiarato nullo. Nel merito hanno chiesto di mandare assolto il convenuto Pietro BARRERA per l'infondatezza della domanda attrice nei suoi confronti. In via subordinata di esercitare nella maniera più ampia il potere riduttivo.

Con memoria depositata in data 21 aprile 2000, gli avvocati Sergio RISTUCCIA ed Andrea SPADETTA, nell'interesse di Walter TOCCI e Linda LANZILLOTTA hanno, tra l'altro, evidenziato l'infondatezza della domanda attrice e la non sussistenza della colpa grave nel comportamento dei convenuti. Hanno concluso chiedendo in via principale l'assoluzione dei convenuti; in subordine l'applicazione del potere riduttivo nei confronti di Walter TOCCI e di Linda LANZILLOTTA considerati i grandi vantaggi conseguiti dalla comunità amministrata a seguito degli espletamenti degli incarichi in questione. Con memoria depositata in data 28 aprile 2000, l'avv. Giuseppe GUARINO per l'On. Francesco RUTELLI ha, tra l'altro affermato l'infondatezza della domanda della Procura Regionale ed ha precisato che dopo l'entrata in vigore della legge 15 maggio 1997, n. 127 sono intervenute le disposizioni contenute nella successiva legge 25 marzo 1999, n. 75, che ha così testualmente disposto:"le disposizioni di cui all'art. 51, comma 7, della legge 8 giugno 1990, n. 142, così come integrate dall'art. 6, comma 8, della legge 15 maggio 1997, n. 127, si applicano in ciascun Comune e in ciascuna Provincia, a decorrere dalla data delle prime elezioni effettuate ai sensi della legge 25 marzo 1993, n. 81". Tali norme, secondo le argomentazioni svolte al riguardo, hanno determinato la estinzione del giudizio per "cessata materia del contendere" considerato che la legge n. 75 del 1999 ha un indiscutibile carattere retroattivo ed i suoi effetti si dispiegano a decorrere dalla data delle prime elezioni effettuate ai sensi della ripetuta legge n. 81/1993. In ogni caso, ha aggiunto che la delibera n. 1 del 1994 non aveva formato oggetto di contestazione da parte della Procura Regionale, per cui nessuna responsabilità poteva essere elevata nei confronti dei componenti della Giunta essendo ormai scaduto il termine dei cinque anni fissato dall'art. 1, comma 2, della legge 14 gennaio 1994, n. 20. Alla odierna pubblica udienza, il Procuratore Regionale si è opposto a tutte le eccezioni sollevate, ha confermato gli atti scritti ed ha conclusivamente chiesto la condanna di tutti i convenuti. I difensori dei convenuti hanno ribadito le argomentazioni svolte nelle memorie depositate evidenziando i profili più significativi. La Corte si è riservata la decisione.

DIRITTO

1.- Ai fini della pronuncia in questione, il Collegio deve preliminarmente soffermarsi sul tema concernente i poteri degli enti locali in materia di "collaborazioni esterne" tenendo presente che il Procuratore Regionale ha chiamato in giudizio i convenuti indicati in epigrafe per le consulenze esterne conferite nel triennio 1994, 1995 e 1996. La fattispecie è la seguente. La legge 8 giugno 1990 n. 142, ha previsto - all'art. 51, comma settimo - che "per obiettivi determinati e con convenzione a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto professionale". L'art.13 della legge 25 marzo 1993 n. 81, riguardante l'elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia, ha previsto che il comma quinto, dell'articolo 36 della legge 8 giugno 1990, n. 142, è sostituito dai seguenti: "5. Sulla base degli indirizzi stabiliti dal consiglio il Sindaco e il Presidente della provincia provvedono alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del Comune e della provincia presso enti, aziende ed istituzioni". "5 bis.- Tutte le nomine e le designazioni debbono essere effettuate entro quarantacinque giorni dall'insediamento ovvero entro i termini di scadenza del precedente incarico. In mancanza il comitato regionale di controllo adotta i provvedimenti sostitutivi ai sensi dell'art. 48". "5 ter.- il Sindaco e il Presidente della provincia nominano i responsabili degli uffici e dei servizi, attribuiscono e definiscono gli incarichi dirigenziali e quelli di collaborazione esterna secondo le modalità ed i criteri stabiliti dall'art. 51 della presente legge nonché dai rispettivi statuti e regolamenti comunali e provinciali".

La Giunta del Comune di Roma con deliberazione n. 1 adottata il 4 gennaio 1994 - dopo aver premesso che per il periodo decorrente dal 1° gennaio 1994 intendeva avvalersi di collaborazioni esterne e che dette collaborazioni esterne presupponevano, da un lato, il possesso di una adeguata professionalità e dall'altro, l'esistenza di un rapporto fiduciario con gli organi elettivi e che, pertanto, la scelta dei singoli professionisti non poteva che essere rimessa alla discrezionalità del Capo dell'Amministrazione, ai sensi dell'art. 36, comma 5 ter, della legge 142/90 - ha autorizzato: 1) il sindaco e ciascun assessore ad avvalersi, per il periodo 1 gennaio - 30 giugno 1994 , della collaborazione di consulenti esterni ad alto contenuto di professionalità nel numero massimo complessivo di tre unità; 2) di stabilire che il compenso forfettario da erogare per ciascuna di dette consulenze non può superare la somma di lire 6.000.000 mensili; 3) di approvare lo schema di disciplinare d'incarico.

Tali incarichi sono stati rinnovati semestralmente alle rispettive scadenze; è stato ritenuto, infatti, che nell'ambito dei ruoli organici capitolini non vi fossero specifiche professionalità per cui l'amministrazione comunale poteva proseguire i propri obiettivi anche mediante il supporto di consulenti esterni, sia a livello di "staff" che di singolo esperto alle dirette dipendenze degli amministratori e cioè del sindaco e degli assessori. In particolare, veniva sempre ribadito (cfr. anche la deliberazione n. 3289 in data 24 settembre 1996 della giunta comunale), che le suddette collaborazioni esterne presupponevano, da un lato, il possesso di una elevatissima specifica professionalità e, dall'altro, l'esistenza di un rapporto fiduciario con gli organi elettivi e che, pertanto, la scelta dei singoli professionisti non poteva che essere rimessa alla discrezionalità del Capo della amministrazione, ai sensi dell'art. 6, comma 5 ter, della legge 142/90; - che tali collaborazioni non rientravano tra quelle di cui all'articolo 17 del regolamento per l'organizzazione degli uffici e dei servizi dell'amministrazione comunale e per l'ordinamento della dirigenza che erano espressamente previste per l'espletamento dell'attività di gestione e non di indirizzo e controllo; - che, pertanto, sindaco ed assessori sono autorizzati ad avvalersi della collaborazione di consulenti esterni per cui venivano impegnati i fondi per provvedere al pagamento dei suddetti consulenti; - che nei casi in cui risulti verificata la mancanza di idonee competenze e risorse professionali nell'ambito degli organici capitolini, tali da non poter sopportare ad alto livello l'attività politica di indirizzo e controllo, si riteneva necessario consentire al sindaco e agli assessori di avvalersi di collaborazioni esterne; - che tale attività di consulenza professionale doveva avere un carattere di temporaneità legata alla realizzazione di obiettivi rientranti nel ruolo di indirizzo e controllo proprio degli organi politici, con esclusione di compiti propri degli organi amministrativi e della dirigenza. In tal senso la giunta comunale autorizzava il sindaco e ciascun assessore ad avvalersi della collaborazione di consulenti esterni di alta professionalità, ai quali potevano essere affidati incarichi temporanei a supporto dell'attività programmatica di indirizzo e controllo propria degli organi politici, con esclusione di qualsiasi sovrapposizione di compiti rispetto agli organi amministrativi ed alla dirigenza comunale

In attuazione dell'art. 51, comma settimo, della legge n. 142/1990, il Consiglio comunale di Roma con deliberazione n. 73 del 3-10 aprile 1995. ha approvato il "regolamento" per l'organizzazione degli uffici e dei servizi dell'amministrazione comunale e per l'ordinamento della dirigenza ed all'articolo 17 ha disposto: 1.- che l'affidamento a professionisti esterni all'amministrazione di incarichi professionali o di consulenza per il perseguimento di obiettivi o lo svolgimento di determinati compiti, coerenti con gli obiettivi prefissati dalla stessa amministrazione ed ai quali la medesima non possa far fronte con il personale in servizio, è disposto dalla giunta comunale, su proposta dell'assessore alle politiche del personale e della qualità sentito l'assessore competente, con deliberazione adeguatamente motivata e corredata del curriculum personale del professionista cui si intende affidare l'incarico; 2.- che l'affidamento di incarichi a professionisti esterni ha sempre carattere di eccezionalità, nei limiti delle strette necessità. L'articolo 19, comma primo, dello stesso regolamento comunale, poi, ha previsto che "nel rispetto delle disposizioni contenute nell'art. 58 del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni, la giunta comunale, su proposta dell'assessore competente, può conferire direttamente incarichi professionali, anche al di fuori delle attività di ufficio, ai professionisti dipendenti dell'amministrazione nel rispetto, tra l'altro, dei criteri di seguito elencati: a) l'incarico non può essere conferito ove esistano appositi uffici comunali specificamente preposti all'espletamento delle attività oggetto dell'incarico medesimo e dotati di figure professionali idonee e di personale sufficiente; b) l'affidamento dell'incarico deve risultare economicamente conveniente per l'amministrazione rispetto ai costi del conferimento di un incarico esterno; c) l'espletamento dell'incarico deve essere di tipo occasionale ed avere oggetto determinato anche in riferimento alla durata della prestazione; d) nel conferimento di tali incarichi l'Amministrazione tende alla promozione e valorizzazione delle capacità professionali di tutti i dipendenti in possesso di specifici requisiti professionali. Inoltre, lo statuto comunale all'art. 24, comma quarto, ha previsto che "l'amministrazione promuove e realizza il miglioramento delle prestazioni del personale attraverso la formazione, la responsabilizzazione dei dipendenti e la valorizzazione delle risorse umane".

Successivamente l'art. 6, comma 8, della legge 15 maggio 1997 n.127, ha statuito che al comma 7, dell'art. 51 della legge n. 142 del 1990, è aggiunto il seguente periodo: "il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi può, inoltre, prevedere la costituzione di uffici posti alle dirette dipendenze del Sindaco, del Presidente della Provincia, della Giunta e degli Assessori, per l'esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge, costituiti dai dipendenti dell'ente, ovvero, purché l'ente medesimo non abbia dichiarato il dissesto e non versi nelle situazioni strutturalmente deficitarie di cui all'art. 45 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 e successive modificazioni, da collaboratori assunti a tempo determinato". E' seguito il decreto - legge 26 gennaio 1999 n. 8, convertito con modificazioni nella legge 25 marzo 1999 n. 75, che all'art. 2, comma 2 bis, ha statuito che "le disposizioni di cui all'art. 51, comma settimo, della legge 8 giugno 1990 n. 142, così come integrate dall'art. 6, comma ottavo, della legge 15 maggio 1997 n. 127, si applicano a ciascun Comune e in ciascuna Provincia, a decorrere dalla data delle prime elezioni effettuate ai sensi della legge 25 marzo 1993, n. 81".

A ciò aggiungasi che nella varie deliberazioni, concernenti la materia degli incarichi di consulenze esterne che si sono succedute dal 1994 al 1996, l'amministrazione comunale nelle premesse delle delibere stesse ha fatto anche riferimento all'art. 3 del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 avente ad oggetto la razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992 n. 421; alle modificazioni apportate con l'art. 2 del decreto legislativo 10 novembre 1993 n. 470 (vedasi, tra le altre, la delibera della Giunta Comunale n. 1 del 4 gennaio 1994) e con il decreto legislativo n. 546 del 1993 (cfr. anche deliberazione del Consiglio Comunale n. 73 del 3-10 aprile 1995) nonché ai principi fondamentali della riforma in parola che hanno statuito la netta distinzione tra direzione politica e direzione amministrativa e che hanno attribuito agli organi di direzione politica le funzioni di indirizzo, di controllo, la definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare, nonché il compito di verificare la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite; spettano, invece, ai dirigenti gli atti di gestione ossia tutto ciò che concerne la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa. 2.- In tale contesto, il Collegio deve pregiudizialmente esaminare le eccezioni sollevate sotto vari profili dai convenuti, prima tra tutte quello attinente il difetto di giurisdizione prospettato quale limite alla cognizione di questo giudice sia sotto il profilo della sindacabilità degli atti della pubblica amministrazione, sia sotto l'angolazione dell'esistenza di un vincolo di presupposizione dell'illegittimità dell'atto per affermare l'illiceità del comportamento. Al riguardo va, innanzitutto, precisato che nel giudizio di responsabilità amministrativo - contabile gli atti della pubblica amministrazione non vengono in rilievo come tali e cioè come espressione della volontà dell'amministrazione ovvero come concreto esercizio del potere funzionale di cui l'autorità emanante è investita, ma come fatti giuridici idonei a modificare la realtà giuridica ed ha produrre perciò i conseguenti effetti giuridici. Sicché, in termini generali, l'accertamento anche incidentale, di questo giudice non cade mai sulla legittimità - illegittimità di un atto, ma sulla liceità-illiceità del fatto giuridico, che modificando la realtà giuridica ha comportato una diminuzione patrimoniale per la pubblica amministrazione. Invero, la categoria del legittimo - illegittimo attiene al rapporto esterno tra momento dell'autorità inteso quale esercizio di un potere da parte dell'amministrazione ed i diritti dei privati rispetto al giudizio di rispondenza dell'atto a schemi normativamente prefissati. Come tale il provvedimento è riferibile soltanto all'amministrazione, cioè all'ente cui l'autorità viene conferita.

In ogni caso, nel nostro ordinamento i rapporti tra giudizio civile, giudizio amministrativo e giudizio amministrativo-contabile sono di assoluta autonomia in quanto non sono previste né preclusioni, né precedenze, né effetto di giudicato dell'uno rispetto all'altro giudizio. Né, d'altro canto, il controllo esterno ha altra funzione oltre a quella di immettere, conferendogli efficacia, o di non immettere, negandogli efficacia, l'atto amministrativo nella realtà giuridica. Da ciò consegue la impercorribilità di qualsiasi costruzione giuridica che intenda legare o comunque posporre l'accertamento della responsabilità amministrativo-contabile all'accertamento dell'illegittimità di atti dell'amministrazione. Anzi, va detto che nella maggior parte dei casi il fatto illecito, causativo del danno, nasce proprio dall'essersi prodotti gli effetti dell'atto amministrativo non annullato né in sede di controllo, né in sede giurisdizionale e perciò munito di quella che viene chiamata presunzione di legittimità. In effetti l'azione di responsabilità amministrativo-contabile si radica nell'inadempimento da parte dell'amministratore o del funzionario di norme giuridiche o di obblighi di servizio su di lui incombenti in funzione dell'attività conferitagli e cioè in un comportamento illecito del soggetto agente, comportamento che si sia manifestato in fatti giuridici contra ius modificativi della realtà giuridica e perciò produttivi di un danno ingiusto. Nei detti termini sono, pertanto, oggetto di valutazione di questo giudice gli atti della pubblica amministrazione ed in tali termini la cognizione di questo giudice non incontra le preclusioni del giudice della legittimità degli atti.

Resta fermo, in ogni caso, che nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile, l'atto della pubblica amministrazione viene in rilievo come componente del comportamento del soggetto agente ovvero per gli effetti modificativi della realtà giuridica che ha prodotto e non nella sua funzione tipica di esercizio del potere attribuito all'autorità e rispetto al quale è possibile la valutazione in termini di legittimità-illegittimità. Rimane anche fermo che il giudizio amministrativo investe l'atto per mantenerlo nella realtà giuridica od espungerlo; che il giudizio civile attiene alla responsabilità dell'amministrazione, o dei suoi funzionari ed agenti, verso terzi e che perciò in questo giudizio per affermare l'esistenza dell'illecito occorre privare l'atto della sua forza propria e perciò disapplicarlo. Nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile, invece, viene in rilievo il comportamento del soggetto convenuto in relazione al rapporto che intercorre tra detto soggetto e la pubblica amministrazione al fine di valutare se l'attività dispositiva dell'ente sia stata o meno contraria ai doveri d' ufficio. La responsabilità, perciò, non nasce dall'atto - che questo giudice non deve né annullare, né disapplicare - ma da una attività produttiva di danno. Nella fattispecie va, quindi, affermato che la responsabilità dei convenuti è fondata sull'aver affidato consulenze a terzi estranei all'apparato amministrativo del Comune per cui non è ipotizzabile alcun difetto di giurisdizione stante anche la puntuale previsione normativa contenuta nell'articolo 58 della legge 8 giugno 1990, n. 142.

Ne consegue l'infondatezza dell'eccezione prospettata, dal momento che non è possibile precludere l'azione risarcitoria avanti a questo giudice quando è palese la responsabilità dei convenuti che si radica sulla violazione da parte dei soggetti agenti di precostituiti obblighi di servizio e perciò di doveri di "comportamento"nascenti dal rapporto che lega il soggetto alla pubblica amministrazione (c. d. rapporto di servizio). Si tratta, perciò, di responsabilità di natura contrattuale e non di una responsabilità aquiliana fondata sul neminem laedere con i conseguenti effetti in tema di prescrizione. 3.- L'eccezione di prescrizione, nei termini in cui è stata sollevata, è manifestamente infondata. Infatti, sostengono al riguardo i convenuti che la Giunta comunale "ha adottato una delibera di carattere generale, la n. 1 del 4 gennaio 1994 che ribadisce la necessità di predisporre "uffici di staff" alle dirette dipendenze del sindaco e dei singoli assessori e che tale delibera richiama l'art. 51, settimo comma, della legge n. 142 del 1990". Per la scelta dei collaboratori esterni i criteri di riferimento non sono stati, però, quelli indicati in quest'ultima legge ma è prevalso il c.d. "rapporto fiduciario".

"Ora siccome la delibera n. 1 del 1994 non ha formato oggetto di contestazione da parte della Procura Regionale, nessuna responsabilità può essere elevata nei confronti dei componenti della Giunta per la sua adozione, né potrebbe più essere sollevato alcunché, essendo scaduto il termine di cinque anni fissato inderogabilmente dall'art. 1, comma 2, della legge 14 gennaio 1994, n. 20". A ciò hanno aggiunto che "i provvedimenti adottati dal sindaco e dagli assessori entro il 30 giugno 1994, costituendo applicazione della predetta delibera, non potrebbero dunque in alcun caso dar luogo a responsabilità, poiché la predetta delibera n.1 del 4 gennaio 1994, non può essere disapplicata e copre tutti gli atti emessi in sua esecuzione". "Per il periodo successivo al 30 giugno 1994, sindaco ed assessori, pur non essendovi obbligati, non si sono discostati dalle regole che si erano già date con la delibera n. 1 del 1994. Il numero degli addetti agli staff, i compensi, la durata dei rapporti sono stati sempre - a loro dire - quelli prestabiliti con la ripetuta deliberazione n. 1 del 1994. Ritiene il Collegio che le argomentazioni svolte al riguardo non possono essere condivise dal momento che, con riferimento alla delibera n. 1 del 1994 ed alla delibera n. 73 del 1995, l'eccezione di prescrizione così come sollevata è semplicemente improponibile.

Infatti, nel nuovo ordinamento delle autonomie locali - articolo 58 della legge 8 giugno 1990 n. 142 - è previsto che l'azione di responsabilità si prescrive con il decorso del quinquennio dalla "commissione del fatto". Detta espressione non può essere intesa nel senso che è sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale il semplice compimento della condotta trasgressiva degli obblighi di servizio dalla quale non sia ancora scaturito alcun nocumento patrimoniale all'ente pubblico, considerato che l'elemento "fatto" comprende non solo la condotta del soggetto, ma anche l'evento antigiuridico che ad essa consegue. Da ciò discende che, ove il pubblico nocumento insorga a distanza di tempo dal comportamento colpevole dell'amministratore o del dipendente di cui al citato articolo 58 della legge 142 del 1990, è dal quel momento che comincia a decorrere il termine prescrizionale quinquennale previsto dalla norma in questione. In altri termini, l'inizio della prescrizione per il computo del decorso prescrizionale va individuato nel momento in cui diviene perfetta la fattispecie dannosa (il fatto dannoso), nei suoi due elementi costitutivi dell'azione-omissione e dell'effetto lesivo di questa.

Risulta quindi chiaro che il compimento del fatto dannoso, per rendere possibile l'esercizio dell'azione pubblica risarcitoria, deve essere indissolubilmente legato al verificarsi del danno erariale, cioè al depauperamento dell'ente. Solo a questo punto insorgerebbe l'ulteriore problema, per il caso di specie, della individuazione del momento iniziale del periodo prescrizionale dell'azione pubblica, la quale andrebbe individuata dall'insorgenza certa e definitiva dell'obbligazione di pagamento o dal pagamento effettivo del corrispettivo per l'incarico conferito. Orbene, nella fattispecie all'esame, in qualsiasi maniera si intende collocare il "dies a quo", nessuno dei termini è maturato per cui l'eccezione di prescrizione va respinta perché giuridicamente infondata. D'altra parte il Collego reputa, per i motivi esposti, non pertinenti le argomentazioni svolte al riguardo dai convenuti. 4.- E' infondata anche l'eccezione concernente la "nullità e comunque la inammissibilità dell'atto rettificativo di errore materiale della citazione n. 1999/01313". Al riguardo, va evidenziato che le argomentazioni svolte a sostegno delle tesi difensive sono prive di qualsiasi fondamento e comunque, non tengono conto della normativa vigente che è estremamente chiara ed inequivocabile con particolare riferimento dell'art. 52 del R.D. 12 luglio 1934 n. 1214. Infatti, nella citazione della Procura Regionale è chiaramente indicato sia il petitum - risarcimento del danno quantificato arrecato al Comune di Roma - sia la causa petendi, e cioè il comportamento contrario ai doveri d'ufficio addebitati ai convenuti. Invero, l'atto rettificativo di errore materiale non ha modificato l'atto di citazione perché ha lasciato immutato il nucleo del c.d. accadimento storico fatto valere nel quale si ravvisa la causa petendi che implica anche il petitum per cui lasciando immutato il nucleo di tali accadimenti collegati con il petitum mediato, non si ha "mutatio libelli".

Va, altresì puntualizzato che nell'atto di citazione del Procuratore Regionale, l'indicazione dell'addebito a carico dei convenuti non è altro che la prefissione di un limite rispetto al potere del giudice, prefissione che può essere revocata senza che ciò comporti mutamento del petitum. Sotto questo profilo va comunque affermato che anche in ipotesi di responsabilità parziale, come nella fattispecie, spetta al giudice, nell'ambito della domanda, determinare le singole responsabilità in applicazione dell'art. 52 del testo unico delle leggi sulla Corte dei Conti, con la conseguenza che la mancanza di specifiche richieste sulla ripartizione del danno tra i vari convenuti oppure la modificazione della ripartizione dell'addebito, non comporta né la nullità, né la improcedibilità o l'inammissibilità dell'azione, non comminata, peraltro, da alcuna disposizione di legge. Da ciò consegue che in applicazione del citato art. 52 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, la Corte, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto. Questo potere, derivante dalla natura del giudizio di responsabilità amministrativo - contabile è stato ritenuto applicabile, con giurisprudenza ormai pacifica, nei confronti di responsabili amministratori, di contabili, nella fattispecie di responsabilità degli amministratori degli enti locali nonché nei confronti di dipendenti ed amministratori degli enti pubblici, trattandosi di potere connesso al carattere generale della stessa giurisdizione amministrativo contabile. Tale potere si sostanzia, infatti, nello stabilire in quale misura il danno erariale debba essere riferito al comportamento gravemente colposo oppure doloso dei soggetti interessati, potere che spetta solo al giudice e che si concretizza nel porre a carico dei responsabili tutto oppure parte del danno arrecato all'erario. Le eccezioni sollevate al riguardo sono, pertanto, infondate. 5.- Anche l'eccezione concernente l'invocata declaratoria di estinzione del giudizio per cessata materia del contendere è infondata e va, pertanto, respinta. Infatti, il Collegio reputa di non poter condividere le argomentazioni svolte al riguardo che sinteticamente possono così riassumersi: "l'amministrazione, per regolamentare la propria attività, in materia di consulenze esterne, ha adottato la delibera di carattere generale n. 1 del 4 gennaio 1994 che richiama l'art. 51, settimo comma, della legge n. 142/90".

Per la scelta dei collaboratori esterni il criterio di riferimento è stato individuato nel c.d. "rapporto fiduciario" anziché nei principi stabiliti dalla predetta normativa. "I provvedimenti adottati dal sindaco e dagli assessori costituiscono applicazione della predetta delibera per cui non potrebbero in alcun caso dar luogo a responsabilità". Gli "staff" sono stati costituiti in base a regole che sono diverse da quelle che valgono per i collaboratori di alta professionalità perché nella fattispecie la professionalità occorrente non può essere quella più elevata rispetto alla professionalità rinvenibile nella burocrazia, ma deve essere quella "adeguata" al compito di collaborazione con i responsabili politici dell'amministrazione ed al rapporto di fiducia che deve essere istituito". A sostegno delle argomentazioni svolte è stato richiamato l'art. 6 della legge 15 maggio 1997, n. 127. Con tale norma - secondo quanto prospettato dai convenuti - è caduto ogni riferimento "all'alto contenuto di professionalità" e "l'unico elemento qualificante viene individuato nella costituzione dell'ufficio". Il rapporto istituendo non è di tipo "professionale", secondo quanto di norma avviene per le collaborazioni di alta professionalità, ma è di lavoro subordinato, regolato dal contratto collettivo. Dopo la legge 15 maggio 1997, n. 127 è intervenuta la disposizione della legge 25 marzo 1999, n. 75, che ha determinato la cessazione della materia del contendere considerando che la legge n. 75/1999 ha un indiscutibile carattere retroattivo ed i suoi effetti, secondo quanto espressamente recita detta norma, si dispiegano " a decorrere dalla data delle prime lezioni effettuate ai sensi della legge 25 marzo 1993, n. 81".

L'assunto dei convenuti non può essere condiviso dal Collegio. Infatti, come già ampiamente evidenziato, la chiamata in giudizio dei convenuti riguarda le consulenze esterne conferite nel triennio 1994-1995-1996; l'atto di citazione è stato depositato il 12 marzo 1999 mentre l'emendamento all'art. 2 del decreto legge 29 gennaio 1999 è stato presentato per la prima volta al Senato della Repubblica il 23 febbraio 1999, approvato il 23 marzo 1999 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 27 marzo 1999. Ora, indipendentemente dalla qualificazione che si voglia dare alla legge 25 marzo 1999 n. 75, l'indagine della Procura Regionale, effettuata sulle consulenze dei soli anni 1994-1995 e 1996, rendono ininfluenti ed ultronee le argomentazioni svolte al riguardo dalla difesa dei convenuti. Infatti, ci troviamo, comunque, in presenza di rapporti giuridici già conclusi ossia esauriti e definiti. In questo contesto, irretroattività significa che la nuova legge non può modificare, ora per allora, i termini di tali rapporti: non escludere tutto questo significherebbe che, su questioni già concluse, l'ordinamento giuridico può essere modificato unilateralmente a cose fatte e ciò in violazione di un principio di civiltà giuridica essenziale. Reputa il Collegio che nella fattispecie non è applicabile la legge sopravvenuta n. 75 del 1999 perché incontra il limite del c.d. "facta praeterita" o "del fatto compiuto"per cui le nuove norme non possono essere applicate a rapporti precedentemente sorti i cui effetti sono già esauriti. Da ciò discende che non risulta venuto meno l'interesse alla prosecuzione dell'attività processuale in questione per cessazione della materia del contendere.

Ne consegue che all'attualità permangono gli effetti dannosi nei confronti del Comune di Roma cagionati dai suoi amministratori. 6.- Infondata è anche l'eccezione sollevata secondo cui la valutazione delle esigenze del ricorso alle consulenze esterne appartiene alla discrezionalità della pubblica amministrazione e come tale insindacabile da parte del giudice della responsabilità, giusto anche il disposto dell'articolo 1, comma 1, della legge n.20 del 1994 nel testo coordinato con il decreto legge 23 ottobre 1996, n. 543 convertito con la legge 20 dicembre 1996, n. 639 che prevede espressamente che "la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata agli atti ed alle omissioni commesse con dolo o colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali". Al riguardo va evidenziato che la discrezionalità amministrativa, per quanto ampia possa essere, incontra pur sempre tre limiti fondamentali invalicabili costituiti rispettivamente dall'interesse pubblico, dalla causa del potere e dai comuni precetti di logica ed imparzialità. In particolare, ritiene il Collegio che " l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali" sancita, da ultimo, dalla normativa citata, non può essere in nessun caso intesa come possibilità di travalicare i suddetti limiti che, com'è intuitivo, segnano il necessario confine fra la più ampia discrezionalità e l'arbitrio. Infatti, le predette disposizioni non possono essere interpretate come affermazione assoluta di irresponsabilità dal momento che il legislatore ha semplicemente inteso recepire l'interpretazione giurisprudenziale secondo la quale i fatti che conseguono a scelte discrezionali sono valutabili da questo giudice secondo i principi di razionalità e giustificabilità della scelta. D'altronde l'espressione normativa "ferma restando l'insindacabilità delle scelte discrezionali" non può che far riferimento ai principi elaborati dalla giurisprudenza, non esistendo anteriormente disposizioni che disciplinassero la materia per cui, sul piano concreto, non ci troviamo di fronte ad un nuovo precetto, quasi che in precedenza fosse consentito al giudice sindacare nel merito le scelte discrezionali. E' noto, infatti, che anche prima, ciò non era possibile perché ostavano i principi generali ed il rispetto dovuto all'autonomia degli enti, trattandosi di autonomia costituzionalmente garantita come quella degli enti locali.

Pertanto, non attenta a questa autonomia e non invade il merito delle scelte discrezionali il giudice che verifica nel caso concreto se una iniziativa rientrante nell'ambito di tali scelte si sia informata ai principi cui esse si debbono attenere. A ciò aggiungasi che, in ogni caso, nella fattispecie si verte in ipotesi al di fuori di quelle previste dalla legge. Da ciò discende che il conferimento di tali incarichi di consulenza, in assenza delle previste condizioni, lungi dal costituire esercizio di una potestà discrezionale, si pone come violazione di quanto statuito dalla legge e configura conseguentemente una ipotesi di violazione di legge. Ritiene, quindi, il Collegio che nella fattispecie non si tratta di sindacare il merito di una scelta della pubblica amministrazione, bensì di fare chiarezza sulla sussistenza o meno delle condizioni cui è subordinato l'esercizio legittimo e lecito del potere di scelta. Vale a dire che occorre accertare per ogni incarico se si sia tenuto conto delle predette condizioni e se sia stato rispettato il principio di ragionevolezza, cui deve costantemente improntarsi l'operato degli amministratori; principio che riassume in sé quelli della economicità e del buon andamento dell'azione amministrativa costituzionalmente garantiti. Infatti, va rilevato che il Collegio è chiamato a pronunciarsi in ordine ai limiti del potere della pubblica amministrazione di avvalersi dell'opera di soggetti estranei alla propria organizzazione nel perseguire le finalità istituzionali a cui, in via di principio, per la natura di queste e secondo l'apparato di cui dispone, dovrebbe provvedere direttamente con le sue strutture - organi ed uffici - per espletare l'attività istituzionale, il cui esercizio è demandato secondo la legge al proprio apparato e che ricomprende sia l'attività decisionale, identificabile con la funzione o con la potestà pubblica e sia quella tecnica o comunque operativa.

La vicenda in questione concerne, quindi, i limiti entro i quali può riconoscersi alla pubblica amministrazione la potestà di affidare a terzi lo svolgimento di attività connesse alla realizzazione delle proprie finalità tenendo presente che la legge 8 giugno 1990, n. 142, ha effettivamente assunto portata innovativa, chiaramente puntualizzata nei principi fissati nell'articolo 51 per i quali, tra l'altro, "i poteri di indirizzo e di controllo spettano agli organi elettivi mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti". Seguendo il tracciato già segnato in sede di diversificazione tra attribuzioni degli organi politici e competenze della dirigenza statale di cui al D.P.R. 30 giugno 1972, n.748, successivamente rimodellato dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, il legislatore si è ispirato ad un rigido criterio di ripartizione di competenze riconoscendo agli organi politici poteri di formulazione delle linee guida (indirizzo) e di verifica (controllo) dell'attuazione delle stesse ed assegnando agli organi amministrativi c.d. burocratici la concreta gestione degli affari. Tutto ciò coinvolge inevitabilmente anche la problematica della liceità del ricorso alle prestazioni di terzi da parte di un ente pubblico in presenza di uffici con competenze specifiche nella organizzazione dell'ente medesimo, tenendo presente che, per ciò che concerne le pubbliche amministrazioni, è principio generale, unitariamente e pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza, che l'attività delle amministrazioni stesse deve essere svolta dai propri organi o uffici consentendosi il ricorso a soggetti esterni soltanto nei casi previsti dalla legge o in relazione ad eventi e situazioni straordinarie non fronteggiabili con le disponibilità tecnico - burocratiche esistenti. Correlata ai principi suddetti è la previsione dell'articolo 58 della legge n. 142 del 1990, la quale, in materia di responsabilità, ha unificato la posizione degli amministratori e del personale degli enti locali sottoponendoli alla giurisdizione di questo unico giudice, innanzi al quale ciascuno di essi è tenuto a rispondere per la violazione delle attribuzioni rientranti nella rispettiva sfera di competenza.

Quindi, in presenza di apparati istituzionalmente preordinati al soddisfacimento di determinate esigenze, deve, pertanto, ritenersi che l'amministrazione possa affidare la realizzazione di queste solo in circostanze particolari, la cui sussistenza deve essere comprovata con elementi certi e puntuali, tali da giustificare, nel caso concreto, la deroga alla regola generale prima indicata. In particolare, i conferimenti di incarichi di consulenza a soggetti esterni, possono essere attribuiti ove i problemi di pertinenza dell'amministrazione richiedano conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale dipendente e conseguentemente implichino conoscenze specifiche che non si possono nella maniera più assoluta riscontrare nell'apparato amministrativo. Sotto tale profilo l'incarico stesso non deve implicare uno svolgimento di attività continuativa ma la soluzione di specifiche problematiche; deve caratterizzarsi cioè per la specificità e temporaneità; deve dimostrarsi, altresì, l'impossibilità di adeguato assolvimento dell'incarico da parte delle strutture dell'ente per mancanza di personale idoneo; non deve rappresentare uno strumento per ampliare surrettiziamente compiti istituzionali e ruoli organici dell'ente al di fuori di quanto consentito dalla legge; il compenso connesso all'incarico deve essere proporzionato all'attività svolta e non corrisposto in maniera forfettaria; la delibera di conferimento deve essere adeguatamente motivata al fine di consentire l'accertamento della sussistenza dei requisiti previsti; l'organizzazione dell'amministrazione deve, comunque, caratterizzarsi secondo i principi di razionalizzazione, non duplicazione di funzioni e non sovrapposizione con funzioni di attività e gestione amministrativa; deve caratterizzarsi, altresì, per la migliore utilizzazione e flessibilità delle risorse umane nonché per la economicità, trasparenza ed efficacia dell'azione amministrativa.

Si tratta di principi e criteri enunciati in una serie ripetuta di disposizioni normative ed in particolare nell'art. 1, comma 1; nell'articolo 6, comma 1 e nell'articolo 31 del decreto legislativo n. 29 del 1993, peraltro in coerenza con i principi costituzionali di cui agli articoli 97 ed 81 della Costituzione. Di qui la conseguenza che ogni amministrazione pubblica deve caratterizzarsi per una struttura snella che impieghi anzitutto le risorse umane già esistenti all'interno dell'apparato e che, solo nella documentata e motivata assenza delle stesse, possa far ricorso a professionalità esterne, peraltro, da individuare in base a criteri predeterminati, certi e trasparenti. A proposito degli incarichi ad estranei è necessario anche che il conferimento debba contenere i criteri di scelta; che non sia generico o indeterminato al fine di evitare un evidente accrescimento delle competenze e degli organici dell'ente, il che presuppone la ricognizione e la certificazione dell'assenza effettiva nei ruoli organici delle specifiche professionalità richieste e tutto questo sia per quanto riguarda l'indicazione dei requisiti che per ciò che concerne i criteri di conferimento. Anzi, a tal riguardo, la giurisprudenza ha sempre precisato che tali criteri non debbano essere generici anche perché la genericità non consente un controllo della legittimità sull'esercizio della attività amministrativa di attribuzione degli incarichi.

Applicando i principi evidenziati emerge chiaramente che l'eccezione così come prospettata deve essere rigettata dal momento che nella fattispecie viene valutato il comportamento degli amministratori in relazione all'esercizio del potere di scelta che è regolato da precise norme nonché tenendo conto dei caratteri e dei compiti che deve svolgere l'amministrazione comunale di Roma. Non si tratta, quindi, di valutare l'eventuale cattivo uso della discrezionalità ma l'illiceità della condotta dei responsabili ed il loro comportamento contrario alla normativa vigente. 7.- Il Collegio ritiene infondata anche l'eccezione di indeterminatezza della domanda in quanto la prospettazione di parte attrice in ordine sia al petitum sia alla causa petendi appare sufficientemente definita, in considerazione dei richiami effettuati nell'atto di citazione, della minuziosa esposizione dei fatti, sulla base della consistente documentazione reperita, delle indagini svolte dalla Guardia di finanza e delle circostanze tutte rilevanti per la ricostruzione dei fatti stessi riferibili agli attuali convenuti. In particolare, per quanto attiene alla sussistenza del danno, tali fatti risultano o emergono in maniera sufficiente dai numerosissimi atti depositati dalla Procura Regionale con l'atto di citazione, atti a cui si ritiene di far riferimento e che si devono intendere integralmente riportati. 8.- Alla luce di quanto prospettato non vi è dubbio, quindi, sulla sussistenza anche del dolo oltre che della colpa grave e del danno nella specie all'esame. Infatti, dagli atti risulta inequivocabilmente che è stato violato il fondamentale dovere di fedeltà; le regole per il corretto conferimento di incarichi di consulenze a persone estranee all'amministrazione comunale da parte dei convenuti i quali per ragioni di ufficio erano sicuramente a conoscenza dei fatti dannosi che davano luogo a responsabilità:in altri termini vi è il c.d. dolo contrattuale. A conforto di quanto sostenuto si evidenzia anche che i convenuti hanno giustificato il conferimento delle consulenze sostenendo che sul piano concreto hanno anticipato ciò che, poi, avrebbe previsto una legge futura. In tal modo hanno teorizzato un complesso di poteri e facoltà in capo agli organi elettivi che, invece, non ha mai avuto riscontro nella realtà giuridica. In proposito va affermata la diversità tra dolo penale (al quale è assimilabile il dolo c.d. extra-contrattuale, produttivo di responsabilità aquiliana) ed il dolo c.d. contrattuale o in adimplendo, che attiene all'inadempimento di uno specifico obbligo preesistente quale ne sia la sua fonte. Il primo viene in rilievo come diretta e cosciente intenzione di nuocere, ossia di agire ingiustamente a danno di altri da parte di persona imputabile; il secondo consiste nel proposito sciente di non adempiere all'obbligo stesso.

E' evidente che nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile, il quale si caratterizza per l'inadempimento di preesistenti doveri di comportamento nascenti dal rapporto di servizio, viene in rilievo il secondo tipo di dolo e nella specie la prova è data dalla circostanza che scientemente sono stati violati doveri di ufficio. Il Collegio, in tale situazione, ritiene che in ogni caso la situazione prospettata deve essere sanzionata perché configura l'inadempimento da parte degli amministratori e dei funzionari del Comune di Roma di precostituiti obblighi di servizio e perciò i doveri di "comportamento" nascenti dal rapporto che lega tali soggetti alla pubblica amministrazione. Reputa il Collegio che la vicenda descritta, che ha avuto grande eco sulla stampa e che è stata seguita con una certa preoccupazione dall'opinione pubblica per il modo disinvolto di amministrare la finanza pubblica, integri una fattispecie di responsabilità. Infatti, i convenuti si sono resi responsabili di comportamenti illegittimi e illeciti nonché della violazione delle regole di efficienza, economicità ed efficacia in cui si compendiano i principi del c.d. "buon andamento" e della "sana gestione" ai quali deve essere improntata l'azione di qualsiasi amministrazione pubblica e privata. In ogni caso, nella fattispecie difettano le condizioni surrichiamate per il conferimento delle consulenze esterne, per cui tali incarichi debbono considerarsi illeciti ed i compensi ad essi conseguenti costituiscono ingiusto depauperamento delle finanze del Comune di Roma.

9.- In tale situazione, ritiene il Collegio che il danno concretamente subito dal Comune di Roma, che si ripercuote in definitiva sulla collettività, è grave ed è in re ipsa. In ogni caso, è stata sufficientemente provata la sussistenza di un nocumento patrimoniale del Comune di Roma, prendendo in considerazione tutti gli elementi acquisiti, valutandoli autonomamente ai fini propri del presente giudizio, nonché tenendo conto del danno del quale sono stati ampiamente evidenziati i profili, del nesso di causalità, degli elementi oggettivi e soggettivi dell'obbligazione risarcitoria per cui è domanda nonché del collocamento funzionale tra i fatti dannosi e l'illecito conferimento degli incarichi di consulenze a persone estranee all'amministrazione comunale da parte dei convenuti con un comportamento di questi ultimi contrario ai doveri di fedeltà e lealtà verso lo Stato, alla cui osservanza, peraltro, i sindaci e gli assessori sono particolarmente tenuti. 10.- Per ciò che concerne, poi, la determinazione del danno il Collegio condivide la quantificazione e la ripartizione effettuata dalla Procura Regionale, secondo la quale la pretesa risarcitoria ammonta complessivamente a lire 2.238.664.265 e deve essere posta a carico dei convenuti in quote uguali, in relazione ai rispettivi apporti causali e tenendo conto del diverso grado di responsabilità di cui ciascun convenuto è chiamato a rispondere. Si tratta di un criterio di ragionevolezza che tiene conto della distinta posizione dei convenuti. Pertanto, va affermata la responsabilità del Sindaco del Comune di Roma, degli Assessori, del Segretario Generale, dei dirigenti interessati nonché degli amministratori comunali che parteciparono con espresso voto favorevole alle delibere di nomina dei suindicati consulenti, in quanto i medesimi hanno contribuito a formare la volontà dell'organo deliberativo e quindi l'atto che di quella volontà è emanazione, conferendo, dunque pari apporto causale nella genesi dell'evento lesivo.